Uuteen pelastuslakiin malli toimivaltuuksista muilta viranomaisilta, kirjoittaa Ilkka Eskelinen.
Sisäministeriö käynnisti viime vuoden lopussa pelastustoimen kehittämishankkeen, jossa osaltaan pyritään vastaamaan Sipilän hallituksen ohjelman mukaisiin tavoitteisiin, muun muassa suuronnettomuusvalmiuden parantamisen osalta. Hankkeessa on neljä osahanketta, muun muassa yhtenä pelastuslain uudistamiseen liittyvä osahanke, sekä pelastustoimen kehittäminen –osahanke, jossa eräänä tarkasteluaiheena on pelastustoiminnan johtaminen ja sen kehittäminen. Tässä kirjoituksessa käsitellään pelastusviranomaisen nykyisiä toimivaltuuksia pelastustoiminnassa, sekä esitetään muutamia kehitysehdotuksia lainsäädäntöön. Aihe on ajankohtainen, kun pelastuslakia ollaan avaamassa, ja nyt ilmeisesti on se kuuluisa ”vaikuttamisen paikka”.
Kirjoituksessa esitellään esimerkinomaisesti poliisin ja rajavartiolaitoksen toimivaltuuksien muodostumista, tarkastellaan nykyistä pelastuslakia ja tehdään siihen kehitysehdotuksia pohdintoineen. Lopuksi tarkastellaan valtion pelastusviranomaisen roolia ja toimivaltuuksia pelastustoimintaan liittyen. Kirjoituksessa esitetyt mielipiteet ja ehdotukset ovat kirjoittajan omia.
Muiden viranomaisten toimivaltuuksien muodostuminen
Poliisin tehtävistä ja toimivallasta on säädetty pääosin poliisilaissa (872/2011). Poliisilain 1. luvun 12§:ssa on määritelty käsite poliisimies, joita ovat valtioneuvoston asetuksella tarkemmin säädettävät poliisin päällystöön, alipäällystöön ja miehistöön kuuluvat valtion virkamiehet. Kaikki poliisissa työskentelevät virkamiehet eivät ole siis automaattisesti poliisimiehiä, aivan kuten kaikki pelastuslaitoksen viranhaltijat eivät ole automaattisesti pelastusviranomaisia.
Poliisilaissa on määritelty poliisille lukuisia toimivaltuuksia, joita ovat oikeutettuja käyttämään edellä mainitut poliisimiehiksi määritellyt virkamiehet. Näitä toimivaltuuksia ovat muun muassa henkilöllisyyden selvittäminen ja paikan ja alueen eristäminen. Osa toimivaltuuksista on sidottu poliisimiehen asemaan organisaatiossa, esimerkiksi kotietsinnästä ja virka-avun pyytämisestä ja antamisesta päättää pääsääntöisesti päällystöön kuuluva poliisimies. Poliisilain voimakkaimmat toimivaltuudet on siis keskitetty sille henkilöstöryhmälle, jolla voidaan arvioida olevan parhaat edellytykset toimivallan käyttöön.
Myös rajavartiolaitoksen toimintaa säädellään usealla lailla, mutta tässä kirjoituksessa tarkastellaan rajavartiolakia (578/2005). Rajavartiolaissa määritellään rajavartiolaitoksen rajaturvallisuustehtävät ja pääsääntöiset toimivaltuudet näissä tehtävissä. Laissa rajavartiolaitoksen hallinnosta (577/2005) 15§:ssa on määritelty käsite rajavartiomies. Rajavartiomiehiksi määrätyt virkamiehet voivat käyttää rajavartiolaissa säädettyjä toimivaltuuksia. Näitä toimivaltuuksia ovat muun muassa henkilöllisyyden selvittäminen, kulkuneuvon pysäyttäminen ja liikenteen ohjaaminen. Myös rajavartiolaissa osa toimivaltuuksista on sidottu rajavartiomiehen asemaan organisaatiossa, esimerkiksi rajavalvonnan yhteydessä suoritetusta henkilöntarkastuksesta päättää pääsääntöisesti rajanylityspaikan esimiehenä toimiva tai vähinään luutnantin arvoinen rajavartiomies.
Huomionarvoista molemmissa esimerkeissä on, että lainmukaiset toimivaltuudet ovat käytettävissä jatkuvasti kaikille poliisi- tai rajavartiomiehiksi nimetyillä virkamiehillä, pois lukien poikkeukset asemaan tai arvoon sidotut poikkeukset, kunhan toimivaltuutta käytetään lain mukaisesti vain säädettyyn tarkoitukseen. Toimivaltuudet ovat siis käytettävissä viranomaisorganisaation kaikilla tasoilla, riippumatta organisaation koosta tai muodosta.
Pelastusviranomaisen toimivaltuuksista
Pelastusviranomaisen toimivaltuuksista säädetään pelastuslaissa (379/2011). Lain 26§:ssa määritellään pelastusviranomaiset, joita ovat sisäministeriön pelastusylijohtaja ja hänen määräämänsä sisäministeriön ja aluehallintoviraston virkamiehet valtion pelastusviranomaisina, sekä pelastuslaitoksen ylin viranhaltija ja hänen määräämänsä pelastuslaitoksen viranhaltijat sekä alueen pelastustoimen asianomainen monijäseninen toimielin alueen pelastustoimen pelastusviranomaisina.
Alueen pelastusviranomaiselle on säädetty monia toimivaltuuksia, muun muassa oikeus kieltää avotulen teko pelastustoimen alueella, palotarkastuksen suorittaminen ja korjausmääräysten antaminen. Pelastusviranomaisella on lisäksi verrattain laaja tiedonsaantioikeus esimerkiksi väestönsuojelu- ja valvontatehtäviä varten.
Pelastusviranomaisella on toimivaltuuksia myös pelastustoimintaan liittyen (laajasti tarkasteltuna), muun muassa:
- määrätä onnettomuuskunnassa oleskelevia työkykyisiä henkilöitä viipymättä saapumaan palo- tai onnettomuuspaikalle ja avustamaan pelastustoiminnassa, jos tilanteen hallitseminen ei muuten ole mahdollista
- oikeus teettää välttämättömät toimenpiteet omistajan kustannuksella jälkiraivaukseen ja –vartiointiin liittyen, jos kohteen omistajaa ei tavoiteta tai tämä ei huolehdi siitä
- päättää virka-avun antamisesta ja pyytämisestä
- tiedonsaantioikeus pelastustoiminnan toteuttamista varten lain 89§:n mukaisista lähteistä.
Alueen pelastusviranomaiselle on säädetty pelastuslain 34§:ssa toimivaltuus johtaa pelastustoimintaa. Kyseisessä pykälässä määritellään myös rooli ”pelastustoiminnan johtaja”, mikä kuuluu sen alueen pelastusviranomaiselle, mistä onnettomuus tai vaaratilanne on saanut alkunsa. Pelastustoiminnan johtajalle on pelastuslain 36§:ssa määritelty useita toimivaltuuksia:
- määrätä ihmisiä suojautumaan sekä evakuoida ihmisiä ja omaisuutta;
- ryhtyä sellaisiin välttämättömiin toimenpiteisiin, joista voi aiheutua vahinkoa kiinteälle tai irtaimelle omaisuudelle;
- määrätä antamaan käytettäväksi rakennuksia, viesti- ja tietoliikenneyhteyksiä ja välineitä sekä pelastustoiminnassa tarvittavaa kalustoa, välineitä ja tarvikkeita, elintarvikkeita, poltto- ja voiteluaineita ja sammutusaineita;
- ryhtyä muihinkin pelastustoiminnassa tarpeellisiin toimenpiteisiin.
Toimivaltuuksia saa käyttää, mikäli tilanteen hallitseminen ei muutoin ole mahdollista. Pelastustoiminnan johtajalla on lisäksi oikeus tehdä päätös pelastustoiminnan päättämisestä.
Pelastuslaissa on pelastusviranomaiselle siis kahdenlaisia toimivaltuuksia pelastustoimintaan liittyen: yleisesti pelastusviranomaiselle määrättyjä toimivaltuuksia (esimerkiksi valtuus määrätä onnettomuuskunnan ihmisiä avustamaan pelastustoiminnassa), sekä pelastustoiminnan johtajaksi nimetylle pelastusviranomaiselle säädettyjä toimivaltuuksia (esimerkiksi evakuointi), joita muut tilanteen hallitsemiseen osallistuvat pelastusviranomaiset eivät voi käyttää. Lain 36§:n 1. momentissa puhutaan pelastusviranomaisesta yleisesti, mutta kyseisen pykälän otsikko on ”pelastustoiminnan johtajan toimivaltuudet”. Myös hallituksen esityksessä pelastuslaiksi (HE 257/2010) kyseisessä kohdassa puhutaan pelastustoiminnan johtajana toimivan pelastusviranomaisen toimivaltuuksista.
Toimivaltuuksien keskittäminen yhdelle viranhaltijalle on poikkeuksellista verrattuna edellä tarkasteltuihin muiden viranomaisten valtuuksiin, missä toimivalta on käytettävissä kaikille nimetyillä virkamiehillä.
Kehittämisajatuksia
Entäpä jos pelastuslakia kehitettäisiin niin, että nykyiset pelastustoiminnan johtajan toimivaltuudet olisivat muutamin poikkeuksin käytettävissä kaikilla pelastusviranomaisilla, käyttötarkoitussidonnaisuus huomioiden? Pelastustoiminnan johtajan roolia ei sinänsä tarvitsisi muuttaa (pelastustoimintaa johtava pelastusviranomainen), mutta keskeisimmät nykyisin vain pelastustoiminnan johtajan käytössä olevat toimivaltuudet laajennettaisiin koskemaan kaikkia pelastusviranomaisia.
Esitetyssä mallissa olisi lukuisia hyviä puolia. Tällä hetkellä useissa pelastustoimintatilanteissa pelastustoiminnan johtajana toimiva pelastusviranomainen ei ole tilannepaikalla koko tehtävän elinkaaren aikana, ja tästä huolimatta tilannepaikalla olisi tarvetta käyttää pelastustoiminnan johtajan toimivaltuuksia. Tästä seuraa käytännössä se, että pelastustoiminnan johtajalle kuuluvaa toimivaltaa käyttävät osaltaan muut pelastustoimintaan osallistuvat henkilöt, koska pelastustoiminnan johtajalla ei ole mahdollisuutta tehdä tapauskohtaisia päätöksiä, varsinkin jos pelastustoimintatilanne on laaja. Kevennyksen omaisena esimerkkinä voitaisiin pitää myrskyonnettomuutta, jossa pelastustoiminnan johtokeskuksessa toimiva pelastustoiminnan johtaja myöntää lupia jokaiselle pelastusryhmälle (vast.) katkoa tiestöllä olevia puita (=vahinkoa kiinteälle omaisuudelle).
Ongelmaa on pyritty ratkaisemaan erilaisilla delegointijärjestelyillä (esimerkiksi pelastuslaitoksen johtamisohjeissa on kuvattu, että tilannepaikan johtaja voi käyttää pelastustoiminnan johtajan toimivaltuuksia), mutta tämä ei ilmeisesti ole kovin kestävä ratkaisu. Mikäli niin sanotussa etäjohtamistilanteessa tilannepaikan johtajana toimivalla pelastusviranomaisella olisi suoraan lain mukaiset toimivaltuudet, olisi sillä oikeusturvaa lisäävä vaikutus, niin pelastustoiminnan johtajan, tilannepaikan johtajan kuin asiakkaankin näkökulmasta, kun mahdollisten väärinymmärrysten mahdollisuus pienenee.
Esitetyllä mallilla on siis myös pelastustoiminnan johtajan työkuormaa keventävä vaikutus. Kun samaan tehtävään osallistuvilla pelastusviranomaisilla on suoraan toimivaltaa toteuttaa vaadittavia toimenpiteitä, voi pelastustoiminnan johtaja keskittyä paremmin esimerkiksi yleisjohdollisiin tehtäviin. Kuormituksen merkitys korostuu, kun pelastustoimintaan osallistuvan organisaation koko kasvaa merkittävästi, ja muodostuu useita johtamistasoja. Esimerkiksi pelastusyhtymän kokoisen muodostelman toteuttaessa pelastustoimintaa olisi todennäköisesti toiminnan tehokkuuden kannalta hyväksi, jos vaikkapa joukkueenjohtajilla olisi suoraan viranomaisasemaan perustuvaa toimivaltaa. Korostettakoon vielä, että esitetty ei siis tarkoita organisaation itseohjautuvuutta, vaan pelastustoiminnan muodostelmien johtaminen on luonnollisesti edelleen osa pelastustoiminnan johtajan ydintehtäviä.
Toimivaltuustarkastelussa tulee lisäksi huomioida tilapäinen pelastustoiminnan johtajuus. Lain 34§:n mukaan pelastustoimintaa voi kuitenkin tilapäisesti johtaa muu pelastuslaitoksen palveluksessa oleva tai sopimuspalokuntaan kuuluva siihen saakka, kun toimivaltainen pelastusviranomainen ottaa pelastustoiminnan johtaakseen. Tilapäinen pelastustoiminnan johtaja voi käyttää tilanteen vaatiessa em. toimivaltuuksista kohtia 1-2. Tilapäinen pelastustoiminnan johtajuus toimivaltuuksineen ei ole ristiriidassa esitetyn mallin kanssa, ja muu kuin pelastusviranomainen voi käyttää toimivaltuuksia vain toimiessaan tilapäisenä pelastustoiminnan johtajana, ja tällöinkin vain edellä mainittuja kohtia.
Pelastuslain 49-50§:ssä säädetään muiden viranomaisten velvollisuudesta antaa virka- ja asiantuntija-apua pelastusviranomaiselle ja pelastusviranomaisen velvollisuudesta antaa virka-apua muille viranomaisille. Virka-avun pyytämisestä on säädetty, että päätöksen pyytämisestä tekee asianomainen pelastusviranomainen. Edelleen laissa on asetuksenantomahdollisuus virka-apuun liittyen. Poliisi- ja rajavartiolaissa on säädetty, että virka-avun antamisesta ja pyytämisestä käytännössä päällystöön kuuluva poliisi- tai rajavartiomies. Pitäisikö pelastustoimessakin harkita vastaavanlaista säätelyä, jotta virka-apuun liittyvä kokonaisharkinta olisi riittävällä tasolla?
Virka-apuun läheisesti liittyvä kokonaisuus on muiden viranomaisten osallistuminen pelastustoimintaan, mikä on ilmeisesti virka-apumenettelyä velvoittavampaa toimintaa. Pelastuslain 46§:ssa on lueteltu tahoja, jotka huolehtivat omista lakisääteisistä tehtävistään osana pelastustoimintaa (esimerkiksi poliisi), ja tahoja, jotka osallistuvat pelastustoimintaan antamalla käytettäväksi resurssejaan (esimerkiksi puolustusvoimat ja rajavartiolaitos). Lain 47§:ssä on määritelty yhteistyösuunnitteluvelvoite kaikille edellä mainituille tahoille pelastustoiminnan tehokkaaksi toteuttamiseksi. Suunnitteluvelvoite huomioiden, pitäisikö pelastuslaissa määritellä, kuka päättää pelastustoimintaan osallistuvan tahon osallistumisesta pelastustoimintaan, erityisesti resurssiapua antavien tahojen osalta? Käytännössä siis, kenellä on oikeus velvoittaa rajavartiolaitoksen helikopteri tai puolustusvoimien varusmiesosasto osallistumaan pelastustoimintaan? Onko se pelastustoiminnan johtajana toimiva pelastusviranomainen (lain 34-35§ ei ilmeisesti anna tähän valtuutta)? Pitäisikö tätä oikeutta rajoittaa vain esimerkiksi päällystölle kokonaisharkinnan varmistamiseksi? Vai onko ”määräysvalta” osa lain 47§:n alaista suunniteltavaa kokonaisuutta? Entä jos viranomaiset eivät pääse yksimielisyyteen suunnitteluprosessissa tai pelastustoiminnan ollessa jo käynnissä? Korostettakoon, että käytännössä yhteistyö pelastustoimintaan osallistuvien tahojen kanssa toimii pääsääntöisesti erittäin hyvin, mutta säädöspohja asialle tulisi olla kunnossa.
Valtion pelastusviranomaisen roolista pelastustoiminnassa
Pelastuslain 34§:n 2. momentin mukaan sisäministeriön pelastusviranomaisella on oikeus antaa pelastustoimintaa koskevia käskyjä ja määrätä pelastustoiminnan johtajasta ja hänen toimialueestaan toisin kuin 1 momentissa on säädetty. Kyseinen kohta on valtakunnallisten onnettomuustilanteiden ja koordinaation näkökulmasta erittäin perusteltu, mutta toimivaltuuden valta ja vastuu eivät ole tasapainossa. Kyseisen momentin kohta ”antaa pelastustoimintaa koskevia käskyjä” mahdollistaa sisäministeriön puuttumisen pelastustoiminnan toteuttamiseen ohi pelastustoiminnan johtajan ja tämän vastuun pelastustoiminnasta, ilman sisäministeriön pelastusviranomaisen määriteltyä vastuuta asiassa. Kriisiorganisaatiossa johto- ja vastuusuhteiden tulee olla yksiselitteiset.
Entäpä jos kyseinen momentti kuuluisi seuraavasti: ”Sisäministeriön pelastusviranomaisella on oikeus määrätä pelastustoiminnan johtajasta ja hänen toimialueestaan toisin kuin 1 momentissa on säädetty.” Esitetty muotoilu mahdollistaisi edelleen pelastustoiminnan johtamisesta päättämisen normaalitilanteesta poiketen, sekä pelastustoiminnan johtovastuun ottamisen suoraan sisäministeriöön, jolloin sisäministeriön pelastusviranomaisella olisi oikeus antaa pelastustoimintaa koskevia käskyjä. Tällöin myös käskyihin liittyvät vastuut olisivat yksiselitteiset.
Ilkka Eskelinen
paloinsinööri
Itä-Uudenmaan pelastuslaitos
