Pelastustieto blogi 28.6.2019

Laintulkinnan juhannustaika

Kari Telaranta.

Kari Telaranta.

Juhannusta odotellessa sisäministeriössä päätettiin siirtyä ohituskaistalle avotulentekoa ja kokonpolttoa koskevien tulkintojen yhtenäistämiseksi. Taakse jäivät niin oikeusvaltion keskeiset ainesosat kuin hyvän hallinnon periaatteetkin. ”Väärin sammutettu”, on usein jälkikäteen helppoa huudella. Tällä kertaa siihen voi olla hieman aihettakin.

Niille, jotka eivät ole seuranneet lehtikirjoittelua, kyse on siis juhannuksen kokonpolttotapahtumia koskevien ”lupien” myöntämisestä ja perumisesta. Pelastuslaitokset ovat vaihtelevasti myöntäneet erilaisiin tapahtumiin lupia kokon polttamiselle. Näistä on hiljattain julkisuudessa ja juuri ennen juhannusta sisäministeriön 20.6.2019 päiväämässä kirjeessä todettu, että pelastuslaitoksilla ei ole lakiin perustuvaa toimivaltaa myöntää kokkolupia. Helsingin pelastuslaitos perui myöntämänsä luvan, kun taas Kouvolassa kokko paloi ”laitonta tai ei”. Sisäministeriössä on myös tunnustettu, että laki ei tässä asiassa ole tuntenut poikkeuslupaa ennenkään. Mutta mitä tarkoittaa se, että laki ei tunne, ja kuka siitä päättää?

Lehtitietojen perusteella niin kansa kuin hätäkeskuspäivystäjätkin tietävät nyt toimivaltaista alueen pelastusviranomaista paremmin, mihin viranomaisella on oikeus ja mihin ei. Todellisuudessa 1.1.2019 voimaan tullut pelastuslain muutos ei tuonut mitään uutta niihin perusteisiin, joilla pelastuslain 6 §:n mukaisen avotulentekokiellon soveltuvuutta kulloiseenkin tilanteeseen voidaan arvioida tai siihen, sovelletaanko kyseistä pykälää ylipäätään käsillä olevassa yksittäistapauksessa. Toimivaltaisen viranomaisen tekemät päätökset ovat voimassa, enkä ole löytänyt toimivaltasäännöstä, jolla sisäministeriö voisi ne kumota.

Sisäministeriön viestintä ei ollut harkittua

Sisäministeriön viestintä oli mielestäni täydellisen epäonnistunutta myös muutoin kuin ajankohdan osalta. Jos sisäministeriö toteaa, että pelastuslaitoksella ei ole toimivaltaa myöntää poikkeusta, voisi se tarkoittaa samalla sitä, että pelastuslaitos ei ole toimivaltainen viranomainen valvomaan pelastuslain avotulentekokieltoa koskevaa pykälää. Tämä ei tietenkään ole mahdollista, sillä alueen pelastusviranomaisen toimivalta perustuu eduskunnan hyväksymään ja tasavallan presidentin vahvistamaan lakiin. Kyse on siis erimielisyydestä siitä, miten lakia pitäisi tulkita.

Olisi ehkä ollut parasta, että sisäministeriö olisi rajannut toimialan sisäiseen keskusteluun kannanotot oikeasta tulkinnasta ja toimivallasta. Ihmettelen sitä, että ministeriössä on unohdettu, että ei ole olemassa yhtä ainoaa ”oikeaa” lain tulkintaa. Kun kyse on erimielisyydestä lain tulkinnassa, mikä on menettely, jota noudatetaan? Parasta on tietysti lähestyä asiaa jo etukäteen, jolloin lähdetään keskustelun kautta hakemaan yhteisiä tulkintoja. Pisimmälle järjestäytynyttä tällainen yhteisten tulkintojen hakeminen on pelastuslaitosten kumppanuusverkostossa, jolle tämäkin avotulentekokiellon soveltamisen yhtenäistämistä koskeva kysymys olisi mitä parhaimmin sopinut.

Jos lakia on jo sovellettu ja ratkaisuja annettu, niin näiden haastamiseen on omat prosessinsa. Onko ministeriö se, joka ylimpänä auktoriteettina päättää, mikä on oikea tulkinta? Moderniin oikeusvaltioon sisältyy vallan kolmijako. Sen mukaan lainsäädäntövalta, toimeenpanovalta ja tuomiovalta tulee eriyttää toisistaan vallan väärinkäytösten estämiseksi. Jos sisäministeriön tulkinta laista on ainoa oikea ja viimeinen tulkinta, sen täytyy tarkoittaa samalla sitä, että sisäministeriö on ylin tuomioistuin. Viimeksi kun tarkistin, niin ylintä tuomiovaltaa hallintoasioissa käyttää korkein hallinto-oikeus.

Harkintavalta kuuluu toimivaltaiselle viranomaiselle

Kuten ”avotuli” ja ”nuotio”, myös sana ”lupa” ei ole mitenkään ongelmaton. Joku saattaa ajatella, että jos laissa ei ole vaikkapa lausetta ”viranomaisella on oikeus myöntää lupa” tai ”viranomaisella on oikeus poiketa”, niin toimivaltasäännös puuttuu, joten toimivaltaa ei ole. Asia ei ole kuitenkaan niin yksinkertainen. Pelastuslain lisäksi pelastusviranomaisen toimintaan sovelletaan myös hallintolakia, jonka mukaan kaikkiin vireille tulleisiin asioihin on annettava päätös. Tällainen päätös voi olla esimerkiksi kokon polttamisen sallittavuutta yksittäistapauksessa koskevaan tiedusteluun annettu sitova vastaus. Harkinta siitä, mistä asioista annetaan päätös ja mistä ei, kuten myös se mitä normeja ja miten niitä sovelletaan suhteessa tapauksen tosiseikkoihin, kuuluu virkavastuulla toimivaltaiselle viranomaiselle eli pelastuslaitokselle. Ei sisäministeriölle.

Uudenkin lain voimassaollessa sisäministeriö vielä muistiossaan ohjeisti 25.4.2019 pelastuslaitoksia kirjallisesti avotulen käsitteestä ja samalla siitä, että ammatilliseen osaamiseen perustuvan arvion siitä, onko kyseessä tulen käyttö, josta tulen on mahdollista päästä irti maapohjan kautta tai kipinöinnin vuoksi, tekee kussakin yksittäistapauksessa maaomistaja tai alueen pelastusviranomainen.

Miksi tässä on ongelma?

Perustuslaista ilmenevän hallinnon lainalaisuusperiaatteen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Viranomaisen toimintaan voi toki kohdistaa kritiikkiä, mutta sen tulisi olla hyvän maun rajoissa. Hyvää hallintoa ei ole se, että valtion viranomainen julkisesti arvostelee toimivaltaisen kunnallisen viranomaisen toimintaa ja vieläpä tavalla, jonka pahimmillaan voidaan tulkita suoria oikeusvaikutuksia luovaksi. Tarkoitan tällä sitä, että ainakin median perusteella ministeriön voidaan pahimmillaan tulkita julistaneen annetut kokonpolttoluvat perutuiksi tai velvoittaneen pelastuslaitoksia jo annetut luvat perumaan hallintolain vastaisesti.

Alueen pelastustoimi on se, joka palvelee ja on kontaktissa kansalaisiin, joten pelastuslaitosten hyvän julkisuuskuvan ylläpitäminen on ensiarvoisen tärkeää myös sisäministeriön ulkoisessa viestinnässä. Pelastusviranomaisten ja koko pelastusalan toiminnan legitimiteetti yhteiskunnan silmissä nojaa oikeusvaltion keskeisten peruselementtien kunnioittamiseen. Valitettavasti tässä yhteydessä vaikuttaisi unohtuneen monet oikeudellisesti merkitykselliset näkökohdat, kuten myös alan arvot: ammatillisesti, luotettavasti ja inhimillisesti – yhteistyössä.

Lue pidempi kirjoitukseni aiheesta täältä.

Kari Telaranta
Julkisoikeuden väitöskirjatutkija, Tampereen yliopisto
Johtava asiantuntija, Suomen Pelastusalan Keskusjärjestö SPEK