Ilpo Helismaa.
Lue Kari Telarannan kirjoitus Laintulkinnan juhannustaika täältä.
Kirjoituksessa ei ainakaan selvästi näytetä otetun huomioon, että pelastuslain 6 § sisältää kolme erilaista avotulen teon kieltävää tilannetta:
1. Nuotiota tai muuta avotulta ei saa sytyttää Ilmatieteen laitoksen antaman metsä- tai ruohikkopalovaroituksen aikana
2. Nuotiota tai muuta avotulta ei saa sytyttää jos olosuhteet kuivuuden, tuulen tai muun syyn takia ovat sellaiset, että metsäpalon, ruohikkopalon tai muun tulipalon vaara on ilmeinen
3. Alueen pelastusviranomainen voi perustellusta syystä kieltää avotulen teon pelastustoimen alueella tai osassa sitä määräajaksi
1. Avotulenteko metsäpalovaroituksen aikana
Pelastuslain (379/2011) 31 §:n 2 momentin mukaan Ilmatieteen laitoksen tulee antaa metsäpalovaroitus alueelle, jossa metsäpalon vaaran arvioidaan maanpinnan kuivuuden ja sääolosuhteiden johdosta olevan ilmeinen.
Ennen 1.1.2019 voimassa olleen pelastuslain 6 §:n 1 momentin mukaan nuotiota tai muuta avotulta ei saanut sytyttää, jos olosuhteet kuivuuden, tuulen tai muun syyn takia ovat sellaiset, että metsäpalon, ruohikkopalon tai muun tulipalon vaara on ilmeinen.
Pelastuslain 6 §:n 1 momenttia on 1.1.2019 lukien muutettu niin, että nuotiota tai muuta avotulta ei saa sytyttää Ilmatieteen laitoksen antaman metsä- tai ruohikkopalovaroituksen aikana tai jos olosuhteet kuivuuden, tuulen tai muun syyn takia ovat sellaiset, että metsäpalon, ruohikkopalon tai muun tulipalon vaara on ilmeinen.
Pykälän muuttamista koskevan hallituksen esityksen HE 18/2019 vp perusteluiden mukaan koska metsäpalon, ruohikkopalon tai muun tulipalon vaaraa on pidettävä ilmeisenä metsä- tai ruohikkopalovaroituksen aikana, pykälän 1 momentissa säädettyä avotulentekokieltoa tarkennettaisiin siten, että nuotion tai muun avotulen sytyttäminen olisi aina kiellettyä Ilmatieteen laitoksen antaman metsä- tai ruohikkopalovaroituksen aikana.
Ilmeinen vaara
Sekä Ilmatieteen laitoksen velvollisuus antaa metsäpalovaroitus että avotulentekokielto ovat perustuneet jo pitkään metsäpalon vaaran ilmeisyyteen. Säännökset ovat olleet asiallisesti saman sisältöiset jo 1.1.1976 voimaan tulleessa palo- ja pelastustoimesta annetussa laissa (559/1975) ja ne olivat sijoitettu tässä laissa ja sen jälkeen tehdyissä muutoksissa samaan lukuun peräkkäin. Pykälien yhteys oli näin ollen selkeä. Kuitenkin 1.7.2011 voimaan tulleessa pelastuslaissa (379/2011) säännökset on lain rakenteen muuttamisesta johtuen sijoitettu laissa eri lukuihin ja kauas toisistaan.
Metsäpalovaroituksen ja avotulenteon kiellon yhteys ei siten ole ollut yhtä selkeä kuin aikaisemmin ja lakia on tästä syystä ilmeisesti tulkittu pelastuslaitosten soveltamiskäytännössä eri tavalla. Lain 31 §:n yhteyttä lain 6 §:ään ei ole kaikissa tapauksissa otettu huomioon. Pelastuslain 6 §:n 1 momenttia on siksi vuoden 2019 alusta lukien selvennetty niin, että Ilmatieteen laitoksen antamaa metsä- tai ruohikkopalovaroitusta on aina pidettävä sellaisena olosuhteena, jossa metsäpalon vaara on ilmeinen.
Lain 31 §:n 2 momentin säännös on rakenteellisesti palautettu 6 §:n yhteyteen. Ottaen huomioon mitä pelastuslain 31 §:n 2 momentissa on säädetty, täsmennys ei asiallisesti muuttanut voimassa ollutta oikeustilaa. Avotulen tekeminen on lähtökohtaisesti ollut pelastuslain 6 ja 31 §:n nojalla asiallisesti kiellettyä metsäpalovaroituksen aikana jo aikaisemminkin.
2. Avotulentekokielto olosuhteiden perusteella
Metsäpalon vaara voi muusta syystä olla ilmeinen ja avotulen tekeminen kielletty myös, vaikka metsäpalovaroitusta ei olisi annettu. Tässä tapauksessa – siis muussa tilanteessa kuin metsäpalovaroituksen aikana -kirjoituksessa esitetyn lainauksen mukaisesti ”ammatilliseen osaamiseen perustuvan arvion siitä, onko kyseessä tulen käyttö, josta tulen on mahdollista päästä irti maapohjan kautta tai kipinöinnin vuoksi, tekee kussakin yksittäistapauksessa maaomistaja tai alueen pelastusviranomainen”. Tätä periaatetta ei ole missään yhteydessä kiistetty tai kyseenalaistettu.
3. Pelastusviranomaisen päätökseen perustuva avotulentekokielto
Tässä tapauksessa pelastusviranomainen voi kumota kieltonsa ainakin silloin, kun kieltoon johtanut perusteltu syy on poistunut. Tästä oli nimenomaan säädetty vuonna 1999 kumotun asetuksen palo- ja pelastustoimesta (1089/1975) 16 §:n 2 momentissa: Paloviranomainen voi kieltää avotulen teon ja tupakoimisen muuallakin kuin 1 momentissa mainituissa paikoissa ja myöntää vapautuksen mainitusta kiellosta, jos olosuhteet sen sallivat.
Nykyinen asetus ei sisällä tällaista säännöstä. Lisäksi säännös koskee vain viranomaisen nimenomaiseen päätökseen perustuvaa kieltoa, ei laissa suoraan säädettyä kieltoa. Voi jäädä miettimään, onko tämä pykälä jäänyt soveltajien mielissä elämään omaa elämäänsä ja vaikuttamaan tulkintoihin myös muissa avotulentekotilanteissa.
Toimivallasta
Suomen perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Julkisen vallan käyttäjällä tulee aina olla viime kädessä eduskunnan säätämään lakiin perustuva toimivaltaperuste. Viranomaisten antamien kieltojen ja lupien tulee näin ollen perustua nimenomaiseen lain säännökseen.
Pelastuslaki ei aikaisemminkaan ole sisältänyt perustuslain edellyttämää toimivaltasäännöstä, jonka perusteella pelastusviranomainen voisi myöntää poikkeuksen laissa säädetystä avotulentekokiellosta metsäpalovaroituksen aikana.
Sisäministeriön kirje 20.6.2019
Kirjeessä todetaan sanatarkasti näin: Sisäministeriö toteaa, että pelastuslain 6 §:n 1 momentin mukaiseen avotulentekokieltoon metsä- tai ruohikkopalovaroituksen aikana ei ole pelastuslaitoksen tai minkään muunkaan tahon toimesta mahdollista myöntää millään perusteella poikkeusta. Kielto koskee niin yleisiä kuin yksityisiä tilaisuuksia. Mahdollisilla turvatoimilla ei ole vaikutusta asiaan.
Kirjeessä ei siis väitetty, että pelastuslaitoksilla ei olisi missään tapauksissa mahdollista myöntää poikkeuksia avotulentekokieltoon.
Kirjeen tarkoitus oli kiinnittää aluehallintovirastojen huomiota asiaan laillisuusvalvonnan keinoin. Sisäministeriö ei kirjeessä kumonnut pelastuslaitosten päätöksiä eikä se olisi kuulunut myöskään aluehallintovirastojen toimivaltaan. Laillisuusvalvonnalle on ominaista, että sen keinoin ei voida muuttaa jo tehtyjä päätöksiä, vaan sen tarkoitus on vaikuttaa viranomaisten toimintaan tulevaisuudessa – jos siihen harkitaan olevan syytä.
Kirjeen ajankohdan osalta voidaan todeta, että sen tarkoitus ei ollut kansalaisviestintä eikä edes ennakoiva viranomaisviestintä. Sen antaminen perustui julkisuudessa juuri ennen juhannusta ilmenneisiin tietoihin pelastuslaitosten tekemistä poikkeuslupapäätöksistä. Viranomaisviestinnälle ei arvioitu olevan erityistä tarvetta, koska jo perustuslain lähtökohta on, että erityisesti julkista valtaa käyttävä viranomainen tuntee toimintaansa koskevan lainsäädännön. Havainto, että näin ei kaikissa tapauksissa ollut laita, johti kirjeen lähettämiseen.
Asian käsittely julkisuudessa
Samaa mieltä kirjoituksen kanssa voidaan olla sitä, että kannanotot oikeasta tulkinnasta ja toimivallasta olisi tullut säästää toimialan sisäiseen keskusteluun. Koska näitä kannanottoja kuitenkin pelastuslaitosten toimesta julkisuuteen toimitettiin, oli sisäministeriö pakotettu niihin vastaamaan. Lehtitiedot perustuvat toimittajan käsitykseen asiasta. Tuskin sisäministeriö tai pelastuslaitokset ovat aina onnellisia julkiseen sanaan päätyneisiin muotoiluihin – edes sitaatit eivät välttämättä aina ole suoria lainauksia.
Ilpo Helismaa
Hallitusneuvos
Sisäministeriö, pelastusosasto
